制圖/李曉軍

十二屆全國人大常委會第二十四次會議近日以124票贊成、7票反對、24票棄權(quán)，表決通過了關(guān)于修改民辦教育促進法的決定。

改革開放以來，特別是2002年民辦教育促進法頒布以來，我國民辦教育快速發(fā)展，已經(jīng)成為社會主義教育事業(yè)的重要組成部分。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2015年，全國有民辦學校16.3萬所，占全國總數(shù)的31.8%;在校學生4570.4萬人，占全國總數(shù)的17.6%。學前教育、義務教育、高中階段教育、高等教育的民辦學校分別占民辦學校總數(shù)的90%、6.6%、3.0%、0.4%。

2010年，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》，對民辦教育改革發(fā)展提出新要求，明確了積極探索非營利性和營利性民辦學校分類管理的新任務。為了落實教育規(guī)劃綱要要求，從法律層面破解民辦教育發(fā)展面臨的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬、扶持政策、平等地位等方面的突出矛盾和關(guān)鍵問題，進一步鼓勵社會力量興辦教育，促進民辦教育健康發(fā)展，民辦教育促進法修訂被列入立法計劃。

本次修改民辦教育促進法，主要是貫徹落實黨中央有關(guān)實行民辦學校分類管理改革的精神以及中央教育改革戰(zhàn)略部署的重要舉措，為平穩(wěn)有序推進民辦學校分類管理改革提供法律依據(jù)，進一步促進民辦教育事業(yè)健康發(fā)展。

修改后的民辦促進教育法對于全面促進教育事業(yè)發(fā)展、深化教育領域綜合改革、構(gòu)建公辦民辦教育共同發(fā)展的辦學格局，加快推進教育現(xiàn)代化，滿足人民群眾日益增長的多樣化教育需求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，具有重要而深遠的意義。

明確兩類民辦學校分類管理

本次修改民辦教育促進法，主要是貫徹落實黨中央有關(guān)實行民辦學校分類管理改革的精神，明確兩類民辦學校分類管理的基本制度和扶持措施，修改亮點主要有以下方面：

一是規(guī)定民辦學校分為非營利性和營利性兩類學校，明確兩類學校的不同特征。規(guī)定非營利性民辦學校的舉辦者不得取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余全部用于辦學;終止時，其清償學校債務后的剩余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學，不得分配給舉辦者。營利性民辦學校的舉辦者可以取得辦學收益，學校的辦學結(jié)余以及終止時清償學校債務后的剩余財產(chǎn)依照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理。

二是增加關(guān)于民辦學校中黨組織的活動和建設的規(guī)定，要求民辦學校中的黨組織按照章程規(guī)定開展活動，加強黨的建設，以發(fā)揮黨組織的政治核心作用，確保民辦學校的社會主義辦學方向。

三是明確不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。在規(guī)定民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校的同時，明確不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。不得設立實施義務教育的營利性民辦學校，是黨中央明確提出的要求。義務教育作為國家強制實施的教育，體現(xiàn)國家意志，應當充分體現(xiàn)教育的公平性和公益性，在該領域限制舉辦營利性民辦學校是必要的。

四是根據(jù)非營利性和營利性民辦學校的不同情況，實行差別化的扶持政策。無論是非營利性民辦學校，還是營利性民辦學校，縣級以上人民政府都可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)等措施予以扶持;同時，對非營利性民辦學校還可以采取政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。非營利性民辦學校享受與公辦學校同等的稅收和用地優(yōu)惠政策，營利性民辦學校享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠和用地政策。

五是對兩類學校的收費作了不同規(guī)定。規(guī)定民辦學校收取費用的項目和標準根據(jù)辦學成本、市場需求等因素確定，并要求向社會公示，接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督。非營利性民辦學校收費的具體辦法，由省級人民政府制定;營利性民辦學校的收費標準，實行市場調(diào)節(jié)，由學校自主決定。

六是對現(xiàn)有民辦學校的過渡作出科學合理的制度安排。現(xiàn)有民辦學校是依據(jù)現(xiàn)行民辦教育促進法舉辦的，為保護和尊重舉辦者的合法權(quán)益，平穩(wěn)推進分類管理改革，需要解決好現(xiàn)有民辦學校的過渡問題。修改決定根據(jù)黨中央精神，區(qū)分現(xiàn)有民辦學校舉辦者選擇登記為非營利性和營利性民辦學校的不同情況，分別作出不同規(guī)定：本決定公布前設立的民辦學校，選擇登記為非營利性民辦學校的，根據(jù)依照本決定修改后的學校章程繼續(xù)辦學，終止時，民辦學校的財產(chǎn)依照本法規(guī)定進行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，其余財產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學;選擇登記為營利性民辦學校的，應當進行財務清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費，重新登記，繼續(xù)辦學。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

七是進一步保障民辦學校教職工和舉辦者的合法權(quán)益。在保障教職工合法權(quán)益方面，規(guī)定民辦學校應當依法保障教職工的合法權(quán)益，鼓勵民辦學校按照規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。在保障舉辦者合法權(quán)益方面，規(guī)定民辦學校的舉辦者依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校的辦學和管理。

八是進一步完善民辦學校治理機制。一方面，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，在現(xiàn)行法規(guī)定民辦學校應當設立理事會、董事會或者其他形式?jīng)Q策機構(gòu)的基礎上，增加規(guī)定民辦學校應當建立相應的監(jiān)督機制。另一方面，完善外部監(jiān)督機制，規(guī)定民辦學校的收費項目和標準應當向社會公示，并接受有關(guān)主管部門的監(jiān)督;還規(guī)定教育行政部門及有關(guān)部門應當建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，便于社會公眾對民辦學校的辦學行為進行監(jiān)督。

對民辦教育是促進不是“促退”

修改決定首次在法律上明確可以舉辦營利性民辦學校，允許舉辦實施學前教育、高中階段教育、高等教育以及非學歷教育的營利性民辦學校。但也有不同觀點認為，此次修改決定并沒有體現(xiàn)出促進民辦教育發(fā)展的精神，相反，是一種“促退”。

對于這一質(zhì)疑，教育部副部長朱之文進行了澄清。據(jù)他介紹，此次修法對民辦教育具有積極的促進作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是切實保障扶持政策落實。現(xiàn)有民辦學校均屬于非營利性學校，但合理回報的規(guī)定與非營利性組織法律制度不銜接，影響相關(guān)扶持政策落地。明確民辦教育的發(fā)展形式，對民辦學校按照非營利性和營利性進行分類管理，進一步明確非營利性與營利性學校的內(nèi)涵，有利于與其他法律制度相銜接，有利于完善財政、稅收、土地、收費等方面扶持政策，有利于進一步調(diào)動社會力量興辦教育積極性。還可以從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學校法人屬性不清、財產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實等瓶頸問題。這將擴展民辦教育發(fā)展的空間，也有利于政府加大扶持力度，落實差別化的扶持政策，促進非營利性和營利性這兩類民辦學校各安其位、健康發(fā)展。

二是保證現(xiàn)有學校辦學穩(wěn)定。修改決定充分考慮我國民辦教育發(fā)展的特點和現(xiàn)實情況，對現(xiàn)有民辦學校舉辦者的權(quán)益給予了充分保障，規(guī)定選擇登記為非營利性民辦學校繼續(xù)辦學的，在終止時可綜合考慮出資、取得合理回報的情況以及辦學效益等因素，給予出資者相應的補償或者獎勵，明確了舉辦者依據(jù)學校的章程，參與學校辦學和管理的權(quán)利等。“這些制度安排，有力地保障了民辦學校及其舉辦者的合法權(quán)益，確保民辦學校分類管理改革平穩(wěn)有序推進，有利于建立穩(wěn)定發(fā)展的制度環(huán)境。”朱之文說。

三是完善了對民辦學校的扶持政策，明確了鼓勵的方向。健全民辦學校學生的資助制度，規(guī)定了非營利性和營利性民辦學校在財政、稅收優(yōu)惠、土地、收費等方面的扶持政策。特別是規(guī)定了非營利性民辦學校與公辦學校在稅收、土地等方面享有同等的政策。

四是實現(xiàn)民辦公辦平等地位。修改決定進一步強調(diào)了民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇和其他的合法權(quán)益，并鼓勵民辦學校按照規(guī)定為教職工辦理補充養(yǎng)老保險。這就為民辦學校教師發(fā)展和權(quán)益保護提供了更加有力的法律保障。此外，修改決定還再次重申民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位，明確民辦學校學生享有與公辦學校學生同等的助學貸款、獎助學金待遇，有利于維護民辦學校和師生合法權(quán)益。

五是加強民辦學校規(guī)范管理。規(guī)范管理是促進民辦教育健康發(fā)展的重要保障，修改決定進一步健全了民辦學校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化了監(jiān)管措施，建立民辦學校信息公示和信用檔案制度，充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用，有利于推動建立依法辦學、公平競爭、監(jiān)督有力的發(fā)展環(huán)境。

分類管理破解民辦教育瓶頸

此次修法一個很重要的內(nèi)容就是對民辦教育實行分類管理，將民辦學校分為營利性和非營利性兩類。按照決定，現(xiàn)有民辦學校將重新辦理分類登記，選擇登記為非營利性民辦學校的，可依照修改后的學校章程繼續(xù)辦學。選擇登記為營利性民辦學校，應當進行財務清算，依法明確財產(chǎn)權(quán)屬，并繳納相關(guān)稅費，重新登記，繼續(xù)辦學。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。

那么，對于營利性和非營利性是如何界定的呢?“兩者的區(qū)別在于，學校存續(xù)期間舉辦者能否取得辦學收益、學校終止時能否分配辦學結(jié)余。”全國人大常委會法工委副主任許安標具體解釋說，所謂非營利性，就是說辦學的結(jié)余必須全部用于繼續(xù)辦學。如果舉辦者不想辦學了，學校要終止，那么在清償了債務之后，即便還有剩余財產(chǎn)也不能拿走，還要繼續(xù)用于其他非營利性學校辦學。而營利性民辦學校，舉辦者則可以從辦學活動中取得收益，如果有利潤、有結(jié)余，可以在出資者之間進行分配，如果學校要終止不辦了，清償學校債務后剩余的財產(chǎn)可以按照公司法等有關(guān)法律、行政法規(guī)來處理。此外，對于現(xiàn)有的民辦學校，修改決定規(guī)定學校終止時，出資人可以按照法律規(guī)定取得相應的補償或者獎勵。

對于為什么要實行這種分類管理，據(jù)教育部有關(guān)負責人介紹，實施分類管理主要出于三方面考慮：一是有利于破解民辦教育發(fā)展瓶頸，使民辦學校的法人屬性、產(chǎn)權(quán)歸屬等方面存在的問題和矛盾，在法律層面得以澄清和解決;二是有利于按照民辦學校的法人屬性，分類落實財政、稅收、土地等方面的扶持政策;三是有利于拓展民辦教育發(fā)展空間。非營利性民辦學校可以獲得政府更多扶持，提高辦學質(zhì)量，培育一批高水平的民辦學校;營利性民辦學校可以利用市場機制，創(chuàng)新教育產(chǎn)品，增加教育供給。

按照決定，分類管理后民辦學校將享受稅收優(yōu)惠等扶持政策。比如，對于所有民辦學校，縣級以上各級人民政府可以采取購買服務、助學貸款、獎助學金和出租、轉(zhuǎn)讓閑置的國有資產(chǎn)、收費等措施予以扶持，同時享受國家規(guī)定的稅收優(yōu)惠。

值得一提的是，修改決定進一步體現(xiàn)了非營利性導向，對于非營利性民辦學校，明確其可以享受與公辦學校同等的稅收優(yōu)惠和用地政策，還可以享受政府補貼、基金獎勵、捐資激勵等扶持措施。

此外，修改決定中并沒有設置統(tǒng)一的過渡期，此舉將有利于各地依據(jù)法律，從實際出發(fā)解決相關(guān)問題，一校一策、穩(wěn)妥處理。“修改決定自2017年9月1日起施行，不是要求現(xiàn)有民辦學校在此時間之前就進行選擇，而是要為各地制定具體辦法留出較為充分的時間，保證分類管理改革平穩(wěn)有序推進。”教育部有關(guān)負責人表示。

接受義務教育體現(xiàn)國家意志

修改后的民辦促進教育法第十九條規(guī)定，民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。這一規(guī)定引發(fā)了極大的爭議和質(zhì)疑。

按照這一規(guī)定，目前已開辦的數(shù)量眾多且擁有大量學生和教師的義務教育階段的民辦學校將何去何從呢?按照資本逐利的本性，選擇關(guān)門會不會占多數(shù)?那么大量學生和教師該怎么辦?禁止營利性民辦學校后，義務教育資源會更緊缺，如果公辦學校一時缺乏接收能力，該怎么辦?在明確不設立實施義務教育的營利性民辦學校之后，如何吸引社會力量進入義務教育領域，促進非營利性民辦學校發(fā)展?一連串的擔心使得此次法律修改備受關(guān)注。

這條規(guī)定是基于什么樣的考慮?現(xiàn)有的義務教育階段的民辦學校，特別是有營利性質(zhì)的民辦學校到底會不會就此消失?這些后續(xù)問題又該怎樣處理呢?對此，朱之文作出了回應：“目前我國已經(jīng)審批設立的民辦義務教育學校，沒有一所是營利性的，即使是收取較高學費的民辦中小學也不是營利性的。所以，不存在法律實施后會有一大批民辦義務教育學校被強制退出的問題，只有個別實施義務教育民辦學校的舉辦者，他如果想轉(zhuǎn)設為營利性民辦學校，會受到這個條款的限制。”

朱之文進一步解釋說，義務教育體現(xiàn)的是國家的意志，是政府必須提供的基本公共服務，也是國家強制公民必須履行的義務。義務教育的屬性決定了其不適合由營利性的民辦學校來實施，否則就有可能影響義務教育政府責任的落實，影響義務教育的均衡發(fā)展，甚至會加重人民群眾的負擔。

朱之文還特別說明了一點，即不得舉辦實施義務教育的營利性民辦學校，并不是限制義務教育階段由民辦學校提供有特色、多樣化的教育服務。“現(xiàn)有收費較高的民辦學校可以按照辦學成本、市場需求等因素，根據(jù)各地的具體辦法來確定收費標準，保持自己的辦學特色，只要符合非營利性民辦學校的法律要求，都可以繼續(xù)舉辦。”

此外，為保證現(xiàn)有舉辦者的權(quán)益，修改決定也專門作出了規(guī)定。一是確認了舉辦者在學校終止時對學校剩余財產(chǎn)享有的權(quán)益，出資者可以獲得相應的補償或者獎勵。二是為地方制定保障舉辦者權(quán)益的具體辦法提供了法律依據(jù)。各地可依據(jù)法律，因地制宜制定補償或者獎勵的具體辦法。三是為保護民辦學校舉辦者的其他權(quán)益作出專門規(guī)定，舉辦者依據(jù)學校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學校辦學和管理。